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浅析海外养老基金投资监管的发展趋势

作者:何伟 时间:2019-04-17 17:48:39 来源:《中国劳动保障报》

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本文通过梳理海外典型国家、地区养老金投资监管情况,总结出以下发展趋势,供参考。

一、由限量监管逐步过渡到审慎监管

当前对养老金监管可分为限量监管和审慎监管两种模式,在限量限制监管模式下,监管当局只需设定数量标准,并在监督过程中只要核查相关投资主体是否符合此标准,监管过程和结果都易控制,监管成本也相对较低。因而,对于养老金处于发展初期或者是金融市场不发达、监管条件不成熟的国家来说,限量监管是一个合乎实际的选择。该模式有利于控制养老基金投资风险,最大限度地保证养老基金投资的合规性和广大受益人的利益。由于限量监管本身的缺陷,比如规定过于死板,资本市场创新很快,很多新品种因法律、法规修改流程较长而未被纳入养老基金投资范围,管理机构不能自由地把握市场机会。这些负面作用使得一些严格限量监管的国家逐渐放松限制,逐渐部分或全部过渡到审慎监管模式。由于各国实际情况不同,过渡的时间和路径也会有所不同。最终有的国家彻底过渡为审慎监管,有的国家则是限量和审慎监管共同作用。

比如,日本金融厅本着确保保险公司财务健全化的宗旨,《日本保险业法》和《保险业法实施规则》对保险资金投资进行了限制,2012418日之前,日本保险公司投资账户的投资比例限制为:国内股票、外汇资产和房地产的投资上限分别为30%30%20%,这在日本保险行业中被称为“332规则”,是明显的限量监管模式。日本金融厅经过2年多时间调研,通过对大量统计数据分析后,得出结论即使取消对各项资金投资比例上限的规定,也不会影响到保险公司的财务健全化。金融厅还认为在金融全球化趋势加快的今天,对外汇资产的投资限制阻碍了国内金融机构全球化进程,同时也削减了它们与欧美金融机构的国际竞争力。于是,金融厅于20122月向日本内阁府提交解除《保险业法》中投资比例限制的议案,该议案已获得通过并于2012418日实施。目前日本保险公司可根据市场的变动,灵活调整自己的投资方向,目前日本金融厅对年金保险采取审慎监管模式。

二、由机构监管向功能监管方向演进

海外养老金监管趋势之一是养老金监管遵循“机构监管”向“功能监管”的方向演进。机构监管是按照不同机构来划分监管对象的金融监管模式,功能监管是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式。一般是在分业监管阶段,养老保险基金投资根据从业机构不同而执行机构监管;之后,随着混业经营发展,机构跨业经营导致原有的机构监管出现监管边界模糊,各国开始逐步向功能监管演进。其中,执行综合监管的国家已经完全转向功能监管(如英国、澳大利亚、日本、韩国),保留分业监管的国家虽然依旧进行机构监管,但已经更加重视功能监管了(如美国)。2008年金融危机之后,风险监管目标得到提升,典型的是英国、澳大利亚的“双峰”监管。此时的养老保险基金监管会同时接受审慎监管和行为监管。

三、完善法律解决代理关系中的利益冲突

为解决代理关系中的利益冲突,经合组织国家颁布了多部法律,以完善养老金法律法规环境。澳大利亚颁布了《超级年金(监管)法》,对受托人制定了一系列的标准,要求受托人在资产管理方面坚持审慎人原则,以受益人利益最大化为目标行事,加拿大颁布了《投资政策和目标说明书》,详细地说明了养老金的管理要求,也规定托管人在投资时要审慎行事,并要求受托人任命外部的审计师,托管人和精算师。英国在1995年颁布了《养老金法》规定受托人对养老金计划的所有职能负责,并以受益人利益最大化为原则来进行养老基金资产管理,受托人负责制定投资策略,指定授权的投资管理人管理养老金资产,并对养老金计划参加者发送年度报告。

四、行业协会与自律组织协助养老金的投资监管

在各国养老金投资监管的发展与改革过程中,涌现了一批行业协会与自律组织。它们虽然没有行政监管的强制力,但作为一种社会监督力量的集合,可以对一些尚未违反但影响养老金市场发展的从业行为起到警示的作用。这些行业协会与自律组织很大程度上补充了行政监管的不足,在促进各国养老金投资市场健康发展的进程中起到了不可或缺的作用。

例如,美国作为金融市场化程度较高的国家,各金融业务条线都自发形成了自律性行业协会组织,规范从业机构和从业行为。市政债券决策委员会、全美证券交易商协会、金融稳定监管委员会、全美保险监管协会、太平洋养老金协会等,都是有效规范养老保险基金投资的重要力量。美国的养老金投资监管,根据从业机构性质和投资行为不同,自动接收不同自律组织的自律行为约束。

五、逐步完善养老金投资监管的信息披露机制

一直以来,养老金的披露规则都为参保者的有效参与提供了很好的参考。通过强制性执行定期信息披露制度,可有效地规避市场主体的道德风险和逆向选择行为。信息披露在养老金协调监管制度中处于基础地位,亦是其他监管环节发挥效力的前提。完善的信息披露制度,有利于减轻监管部门的监管压力,提高监管部门之间协调力,从而提高监管和风控效率。

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